台湾农业现代化之问题（上）
摘要：台湾农业现代化问题错综复杂，其中农地利用与管理问题尤为严重，问题的核心在于法制面的未臻健全。该文从台湾农业法制面出发，探讨了台湾农业法律有关农业发展之条文及农业发展条例之规定，分析其存在的问题，提出农业立法应能配合农业发展现代化的要求，加以因应调整，与时倶进。
关键词：台湾；农业现代化；农业法
当前台湾农业现代化之问题，虽然错综复杂，但法制面的未臻健全，才是问题的核心，其中农地利用与管理问题尤其严重。如何建立完善的土地利用规划及管制措施，结合农村发展策略，从法制面规范有限的农地资源的利用，建构及维护良好的农业生产条件与农村生活环境，进而促进台湾农业的永续发展，为当前农业现代化的重要课题。因此宜从法制面，就“宪法”中有关农业发展之条文及农业发展条例之规定加以检讨。
1农业现代化指导性的立法不足
农业的立法不能与时俱进（法律未能适时的制定），亦不能与时俱新（法律未能适时修订），导致台湾农业发展相关法律条文老旧，不仅无法满足现代化农业发展的要求，更无以引导未来之发展。例如“宪法”中有关农业发展的条文：“第143条第—项：……领土内之土地属于国民全体。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制。私有土地应照价纳税，政府并得照价收买。”
私有土地受法律之保障与“限制”。其限制主要考虑为“照价纳税”，至于私有土地利用之原则并未提及。在私有财产制的自由经济体系下，土地虽为私人所拥有，然而土地与其他产业不同，有其特殊的性质，以个人利益为依归的土地利用，往往与社会目标相冲突，忽略社会责任的结果，甚且造成对社会的严重伤害，而必须由全体国民付出重大代价。例如土地超限使用，造成土石崩塌与水土流失，或者农地违规兴建工厂或房舍，破坏农村景观与生态环境；又如农地弃置废土、盗采砂石等问题，在显示只顾私人利益之结果，往往与社会发展之目标相冲突。因此土地虽为私有，土地所有权人亦负有社会责任。
所以尽管土地私有，财产权应受“法律”之保障，唯土地利用也要合乎社会大众的利益与台湾整体发展之目标。基于此,“宪法”第143条第一项所提私有土地受“法律”“限制”之层面，除了依法纳税之外，土地利用应符合公众之利益。
再就土地所有权受“法律”“保障”之层面而言，应强调土地私有财产权的保障方面。多年来台湾公共建设用地之取得，均以“征收农地”为手段，不仅土地所有权未受“法律”之“保障”，更未顾及农民之“耕种权”与“生存权”，并且并不考虑农业区遭受分割而导致农业经营之不利影响。农地变更及农地碎裂化，不仅优良农田逐渐转用流失，农民丧失务农的权利与谋生之根本，衍生许多社会经济之问题。如此不仅农业生产环境难以维护，农业永续发展与社会祥和之目标均难以达成。结果，不是导致民怨引起社会抗争，便是不平与怨尤，深植民心。苗栗大埔农地征收事件，可为殷鉴。
农业部门是否应该做些努力？考虑采取土地重划以交换分合的方式，协助经济与建设部门取得重大建设（如兴建高速公路）所需之用地，同时重新整合农地，使其合并成完整之坵块，改善农业结构及农业生产环境，减少公共建设对农业及环境产生之不利影响。亦即，涉及乡村发展用地的取得，宜透过农业部门以土地重划方式加以协助及整合，取得公共建设所需用地，同时整合农地成完整坵块，建构农水路系统，便利农民耕种，维护农业权益。
其优点：一则透过土地重划以交换分合的方法，协助台湾当局取得公共建设用地，避免民怨或农民抗争；二则使欲继续从农者得以保留农地或重获另一交换农地之补偿维生；三则消弭或减少农场及农业生产环境在公共建设进行时所受冲击，避免农场被分割成不符合生产经济的坵块，使农场在重划后重新整合及整理，合并成一块完整的坵块及完善农水路系统。如此农民才能继续拥有耕种之资源，留村务农维护其耕种之权利，农业才能永续发展，农村也才得以维护传统文化景观及生态环境。
“第146条：……应运用科学技术，以兴修水利，增进地力，改善农业环境，规划土地利用，开发农业资源，促成农业之工业化。”
农业不仅是一种生产事业，同时也是一种生活方式与文化传承，乃社会发展之基础，同时也兼具生态保育与景观维护之功能，因此农业“三生”(生产、生活、生态）的角色与功能应予强调与确保，同时广大农村地区的自然与文化景观，也是台湾民众闲暇时休闲游憩的场所，应加以维护并促进其发展。因此台湾当局应运用科学技术，除了兴修水利，增进地力之外，应能维护农业的多功能性，并且从事整体性的乡村建设以维护及改善农村的经济、生态、居住功能及休憩价值，进而促成农业与农村的永续发展。
由于农地是稀少性资源，一旦移作他用即很难恢复原来状态，农地流失的结果，不仅粮食安全堪虑，农业无法发挥其应有之功能，台湾民众不仅无法享受到高质量、健康的粮食，亦无法再拥有优美的农村景观，优质的休闲与游憩场所，以及良好的生活环境。“看见台湾”影片中，台湾农地碎裂化及流失的情景，触目惊心。
如何透过“乡村发展政策”，采取合宜的规划及必要之措施，以维护及改善农村的经济、居住功能及休憩价值，进而在农村地区创造一个长期性而良好舒适的生活环境，至为重要。因此台湾应用科学技术，促进农业发展应不局限于“农业生产”层面，而应以加强整体性的乡村建设，改善农业环境，维护农村文化与景观，增进农村的经济、生活、生态功能及休憩价值，促进农业与农村之永续发展为目标。
来源：农视野 |发布时间：发布时间：2015-05-26|作者：刘健哲(亚洲大学休闲与游憩管理学系，台湾台中41354) |责任编辑：翟天昶