胡冰川:中国农产品市场分析与政策评价

内容提要：近年来，中国农产品价格整体维持在较高水平；并且，在农产品（特别是粮食、棉花等大宗农产品） 的市场运行中， 出现了高产量、 高消费、 高进口、 高库存的自相矛盾现象。 与此同时，中国农业政策也面临着生产成本提高的“地板”与价格的“天花板”问题。为此，本文首先对最近一段时间全球及中国农产品市场运行状况进行简要的梳理，在此基础上着重对中国农产品市场的主要政策进行分析与评价。本文认为，中国农产品市场政策逻辑的隐含条件是农产品价格整体水平抬升，而在全球经济低迷、农产品价格长期下跌的背景下，整个中国农产品市场政策体系都会面临很大冲击，诸如价格倒挂、补贴“黄线” 、农产品走私等。最后，着眼于中国农业生产的长远发展，本文认为，政策的着力点应当是保障农业生产能力和提高农业生产效率，单纯追求产出数量的增长并无意义。为此，未来应当建立农业风险共担、生产决策自主，能够综合运用监控、谈判、补贴、保险与信贷等政策工具的立体农业政策体系，即中国农业安全网。

 

 

关键词：农产品市场 挂钩补贴 生产效率 农业安全网

 

 

一、全球农产品市场概述

 

根据 2015 年 1 月期的《世界经济展望》报告 ，2015 年和 2016 年，全球经济增长率预计将分别为3.5%和3.7%，均比2014 年 10 月期《世界经济展望》的预测下调了0.3 个百分点。其主要原因在于：以美元计价的石油价格自 2014 年 9 月以来下跌了大约 55%。油价下跌在一定程度上是由于一些主要经济体（特别是新兴市场经济体）出现了意料之外的需求疲软。主要经济体的经济增长情况有显著差异，其中，美国经济的复苏强于预期，而其他主要经济体（特别是日本）的经济表现未达到预期。美元相对于 2014 年 10 月期《世界经济展望》中使用的实际有效汇率升值了 6%左右。相反，欧元和日元分别贬值了约2%和8%，许多新兴市场经济体的货币也已贬值。许多新兴市场经济体（尤其是商品出口国）的利率和风险利差已经上升，暴露于能源价格风险之下的高收益债券和其他大宗商品的风险利差也已扩大。受到全球经济增长乏力的拖累，全球大宗商品价格快速回落，农产品价格也受到影响，出现大幅回调。根据联合国粮农组织《食物展望》 的估计，2014 年全球农业生产可以简单地描述如下：谷物产量 25 亿吨，其中，小麦 7 亿吨，粗粮 13 亿吨，稻谷 5 亿吨；油料产量 5.4 亿吨，木薯产量2.9 亿吨，食糖产量1.8 亿吨；肉类总产量3.1 亿吨，其中，猪肉1.2 亿吨，占肉类总产量的37%；奶类产量7.9 亿吨，水产品产量1.7 亿吨。全球农业产出处于历史最高时期，而且仍然具备强大的增长潜力。另据联合国粮农组织公布的数据 ，2014 年，全球食品价格指数为201.8，较2013年的209.8 下降了3.8%。虽然从年度的角度来看总体降幅不大，但从月度的角度来看，全球食品价格指数在2014 年年中创下历史新高的情形下仍下降了3.8%。这意味着，2014 年下半年全球食品价格快速下跌（见图1） 。

 

 

 

分食品类别看，2014 年，全球谷物价格指数为 191.9，较 2013 年的 219.3 大幅下跌了12.5%；食用植物油价格指数为181.1，较2013 年的193.0 下跌了6.2%；食糖价格指数为241.2，较2013 年的251下跌了3.9%； 乳品价格指数为224.1， 较2013年的242.7下跌了7.7%； 肉类价格指数为198.3，较2013 年的184.1 上涨了7.7%。整体来看，全球农产品价格指数的走势在2013 年之后逐步回归到市场基本面， 由此价格获得了一定的支撑， 除个别农产品之外， 并未出现如油价一般的大幅度下跌，肉类价格指数在总体上还有所上涨。 因此， 影响2014 年全球农产品市场的最关键因素来自供求均衡的宽松，诸如：全球谷物丰收带来谷物市场相对宽松，特别是美国、中国玉米增产；中国乳品进口增长乏力导致全球乳品需求低迷；全球食糖增产进一步加剧了供过于求的格局。从市场基本面的角度判断，全球农产品价格仍将维持一段时间的低位运行。

 

二、中国农产品市场概述

 

根据国家统计局公布的数据 ，2014 年，全国GDP 总量为636463 亿元，同比增速为7.4%。据中国社会科学院《经济蓝皮书：2015 年中国经济形势分析与预测》 的估计，2015 年，中国经济增速将降至 7%。2014 年中央经济工作会议指出，中国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长。在此背景下，要加快转变农业发展方式，从单纯追求数量增长转向数量质量并重，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，实现农业可持续增长。据国家统计局数据 ，2014 年，全国粮食总产量为60709.9 万吨，比2013 年增加516 万吨，增长0.9%，实现了历史性的“十一连增”。这一增产当中，有0.7 个百分点来自粮食播种面积的扩大，0.2 个百分点来自粮食单产的提高。 在全球食品市场相对宽松、 国内持续增产的背景下， 国内食品价格在2014 年保持相对稳定，从以2002～2004 年为100 的定基指数来看，2014 年，中国平均食品价格指数为198.7，较2013 年的192.7 上涨了3%，食品价格持续上涨的势头得到了遏制（见图2） 。

 

 

 

2014 年 12 月，全国食品价格指数同比上涨了 2.9%，其中，粮食价格指数上涨了 3%，肉禽及制品价格指数下跌了 0.2%，蛋类价格指数上涨了 14%，水产品价格指数上涨了 2.4%，鲜菜价格指数上涨了7.2%， 鲜果价格指数上涨了10.4%。 分城乡看， 全国农村食品价格指数同比上涨了2.5%，其中， 粮食价格指数上涨了2.8%， 肉禽及制品价格指数下跌了0.9%， 蛋类价格指数上涨了13.7%，水产品价格指数上涨了 2.8%，鲜菜价格指数上涨了 5.8%，鲜果价格指数上涨了 10.6%；全国城市食品价格指数同比上涨了 3%，其中，粮食价格指数上涨了 3.1%，肉禽及制品价格指数基本持平，蛋类价格指数上涨了 14.1%，水产品价格指数上涨了 2.3%，鲜菜价格指数上涨了 7.3%，鲜果价格指数上涨了10.3%。

 

从中国农产品市场来看，一方面，供给充足；另一方面，整体农产品价格关系并未理顺，国内国际农产品价格倒挂的根本矛盾并未缓解。这也导致国内农产品“去库存化”仍然需要一段时间。此外，从政策的角度看，2015 年，中国稻谷、小麦最低收购价维持 2014 年水平不变，使得整体农产品价格中轴基本维持在 2014 年的水平。综合来看，2015 年，国内农产品价格尤其是食品价格将继续维持低位运行，市场的主基调仍然是大宗农产品的“去库存化” 。

 

 

三、农产品市场与价格

 

（一）粮食

 

一段时期以来，中国粮食市场是“政策市场”。2014 年，中国主要粮食品种的市场仍然维持近几年来一贯的势头，诚如 2014 年“绿皮书” 中所说的高产量、高消费、高进口、高库存的“四高”局面，并由此带来了一系列问题，例如当前农业补贴上限的“天花板”、农业生产成本提高的“地板”问题。实际上，对农产品市场的政策性扭曲不仅体现在粮食市场上，也已经几乎渗透到中国各个品种农产品市场。为此，有必要在梳理具体品种农产品市场及价格的基础上对当前的系统性问题进行分析。

 

1.稻谷。根据国家统计局数据，2014 年，中国稻谷播种面积为 3031 万公顷，稻谷产量为2.06亿吨， 产量较2013 年略有增长。 根据中国海关进出口贸易统计数据 ， 2014 年， 中国进口大米257.9万吨，同比增长13.6%；出口大米41.9 万吨，同比下降12.4%。从稻谷消费来看，根据中华粮网 公布的稻谷产需平衡表 数据，2014 年，中国总消费量为1.96 亿吨，其中，口粮1.62 亿吨，饲料用粮1660 万吨，工业用粮1310 万吨，国内总需求量近几年基本稳定。由此可见，2014 年稻谷的年度结余量较2013 年又有所上升。 除此之外， 由于大米走私并未得到有效遏制， 行业内估计的走私量实际上较海关统计进口量更大。多种因素叠加，2014年，中国稻谷市场维持“政策市场”的基本格局并未变化。在价格运行方面，根据中华粮网资料，2014 年，稻谷价格受最低收购价继续提高的支撑略微上涨， 整体价格水平略高于2013 年水平， 但受经济增速放缓、 市场宽松以及低价进口大米的影响，大米价格整体呈现弱势。 从稻谷全年价格走势来看， 大体表现为1～8 月份平稳趋强运行， 政策性拍卖（以下简称“拍卖” ）主导市场；9～10 月份高位震荡回落，市场较为宽松；11～12 月份高位坚挺上扬，托市收购强力支撑。具体到籼稻、粳稻两个品种，虽然它们的市场反应存在细微不同，但这并未在本质上改变稻谷市场的“政策市场”属性。

 

2.小麦。根据国家统计局数据，2014 年，中国小麦播种面积为 2406 万公顷，小麦产量为1.26亿吨，产量较2013 年略有增长。根据中国海关统计数据，2014 年，中国进口小麦300.4万吨，同比减少 45.7%；出口小麦 19.0 万吨，同比减少 31.9%。从小麦消费来看，根据中华粮网公布的小麦产需平衡表 数据， 2014 年， 中国总消费量为1.16 亿吨， 其中， 口粮8400万吨， 饲料用粮1500 万吨，工业用粮 1175 万吨，国内总需求量近几年基本稳定。在价格运行方面，根据中华粮网资料，2014年，国内小麦市场整体呈现供需宽松的格局，上半年小麦市场价格基本维持平稳；新粮上市后，受国家托市收购启动、市场粮源减少等因素的影响，6～9月份价格基本处于涨势；第四季度随着新托市小麦提前上市且拍卖力度加大，年关时小麦市场价格稳中略显偏弱。

 

3.玉米。根据国家统计局数据，2014 年，中国玉米播种面积为 3708 万公顷，玉米产量为2.16亿吨， 产量较2013 年略有下降。 根据农业部国际合作司公布的数据，2014 年， 中国进口玉米259.9万吨，同比减少20.4%；出口玉米2.0 万吨，同比减少74.2%。从玉米消费来看，根据中华粮网公布的产需平衡表数据，2013/2014 年度，中国总消费量为 1.94 亿吨，其中，口粮 1360 万吨，饲料用粮 1.26 亿吨，工业用粮 5000 万吨。相对而言，玉米作为饲料粮，受到经济发展带来的居民食物消费结构升级的拉动，在中长期趋势上还是保持基本向上的市场格局。在价格运行方面，根据中华粮网资料，2014 年，国内玉米市场整体上呈现价格一路上行、局部震荡的行情。1～6 月份，受临时收储力度空前、进口退运、临时收储玉米拍卖等影响，玉米价格整体上保持稳中有升的态势； 7～9 月份， 市场阶段性紧张的局面并未好转， 玉米价格上涨至历史新高；随着9 月底新季玉米的陆续上市及临时收储粮食的释放，加之饲料需求趋于低迷，市场偏紧的局面逐渐缓解；10 月份之后，玉米市场低迷的状态并未扭转，收购开秤价普遍高开随后低走；进入 11月份，受到整体经济环境的影响，玉米价格震荡下滑；12 月份，市场弱势进一步明朗。玉米市场尽管在一定程度上有增长需求作为支撑，但短期来看，仍然受到整体经济环境的影响。

 

4.其他。2014 年，国内玉米价格走强，加之进口退运等问题带来玉米进口量下降，直接导致中国进口大麦 541.3 万吨，同比增长 131.8%；同期，中国进口高粱 577.6 万吨，同比增长4.4 倍。根据目前的观察，随着城乡居民收入水平进一步提高，动物性食物的消费量还将进一步增加，国内饲料需求在一段时期内仍能获得较强支撑。在这种情况下，对玉米进口及国内市场进行干预，必然导致玉米的替代产品需求增长， 2013 年国内养殖行业用小麦替代玉米、2014 年用高粱替代玉米作饲料，都是实例。从未来短期来看，如果国内继续当前的玉米市场政策思路，由于国内外价格倒挂，加之对粗粮进口的管理并不严格，那么，其他粗粮的替代性进口仍将不可避免，在一定程度上还会进一步增加，由此可能进一步恶化国内饲料粮市场。

 

（二）食用油籽与食用植物油

 

2013/2014 年度，国内大豆产量约为1200 万吨，油菜籽产量约为950 万吨，花生产量约为1400万吨。2014 年，中国食用油籽累计进口量为 7751.8 万吨，同比增长 14.3%；出口量为87.2 万吨，同比增长0.3%。其中，大豆进口量7139.9 万吨，同比增长12.7%；油菜籽进口量508.1 万吨，同比增长38.7%。国家粮油信息中心数据显示：2013/2014 年度，中国食用油产量为2505.6 万吨，同比增长5.7%。其中，豆油、菜籽油、花生油产量分别为1232 万吨、637.7万吨、252 万吨，同比分别增长 6.6%、8.5%、2.8%。2014 年，中国食用植物油进口量为787.3 万吨，同比减少 14.6%。其中，棕榈油进口量为 532.4 万吨，同比减少 11.0%；豆油进口量为 113.5 万吨，同比减少 1.9%；菜籽油进口量为81.0 万吨，同比减少47.0%。但是，大豆等油籽进口的增量，按照出油率折合后足以弥补进口油脂的减量。由于食用油消费的节日效应减弱以及终端消费需求减少，2013/2014 年度，中国食用植物油供大于求，结余量为222.6万吨。

 

在价格运行方面，2014 年，国内食用植物油市场受整体经济环境的影响，整体呈弱势运行。国内主要品种植物油价格在国际食用植物油价格大幅下跌的带动下再创年内新低，国内知名食用植物油加工企业为扩大市场份额纷纷下调小包装油价格。例如，2014 年 12 月，城市 5升桶装豆油价格为每升10 元，较2013 年同期的11.2 元下跌了11%。加之国内油料市场低迷，使得食用植物油市场形势更加严峻。总体而言，在全球经济低迷、食用油籽及食用植物油市场宽松的背景下，2015 年，国内食用植物油价格将维持低位，其回升的动力并未显现。

 

（三）畜产品

 

根据国家统计局数据，2014 年，中国猪牛羊禽肉产量为 8540 万吨，比上年增长 2.0%。其中，猪肉产量 5671 万吨，同比增长 3.2%。2014 年，中国禽蛋产量 2894 万吨，同比增长0.6%；牛奶产量 3725 万吨，同比增长 5.5%。根据海关统计，2014 年，中国畜产品进口总额为 221.7 亿美元，同比增长 13.6%；出口总额为 68.4 亿美元，同比增长 5.0%。其中，猪肉进口量为 56.4 万吨，同比减少3.3%；牛肉进口量为29.8 万吨，同比增长1.3%；羊肉进口量为28.3 万吨，同比增长9.3%；禽肉进口量为47.2 万吨，同比减少20.4%；奶粉进口量为105.4万吨，同比增长22.0%。自2011 年中国成为全球最大的农产品进口国以来， 农产品走私等非正规贸易一直呈现扩张的势态。 大米以及猪肉、牛肉、禽肉等畜产品走私量一直居高不下，根据行业经验观察，当前畜产品走私量与海关统计进口量大致相当。实际上，近年来中国市场上来自境外的畜产品数量一直快速增加，现实状况与海关统计之间存在较大差异。在价格运行方面，根据农业部市场与信息司价格监控数据，2014 年全年，猪肉平均价格为每公斤22.5 元，较2013 年平均价格24.3 元下跌了7.6% （见图3） 。

 

 

2014 年， 牛羊肉价格保持相对稳定，而鸡蛋与牛奶价格分别创下历年新高。其中，鸡蛋平均价格为每公斤 10.8 元，较 2013 年平均价格9.9 元上涨了 9.4%；牛奶收购价为每公斤4.05 元，较 2013 年平均价格 3.62 元上涨了 11.9%。除了鸡蛋之外，主要畜产品价格在2014年都呈现渐进式走弱的过程，这也与整个经济的走势相一致。（四）食糖和棉花

 

在2013/2014 食糖榨季，全国食糖总产量为1332 万吨；消费量为1560 万吨；全年进口总量为348.6 万吨，同比减少23.3%；期末库存达到299.6 万吨，为历史最高水平。总体而言，国内食糖需求相对稳定， 国内食糖市场受到国际市场很强的压力。 在2014 年全球大宗商品价格持续低迷的背景下，2014 年，国内食糖价格也呈现出一路走低的行情，均价从年初的 5385元/吨跌至年末的 4448元/吨，下跌了17.4%。从当前国际国内食糖市场情况来看，尽管有分析认为，国内在新的榨季存在减产预期，但是，考虑到当前国内食糖库存仍然处于历史高位，市场“去库存化”的任务仍然十分艰巨，因此，2014/2015 榨季国内食糖市场很难获得强力支撑，市场仍然以消极气氛为主。

 

根据国家统计局数据，2014 年，全国棉花播种面积为 421.9 万公顷，比 2013 年减少12.7 万公顷，下降2.9%；产量为616.1 万吨，比2013 年减少13.8 万吨，下降2.2%；根据美国农业部棉花产需平衡表上面的中国棉花市场数据，预计 2014/2015 年度中国棉花消费量为 795万吨，整体平稳。2014 年全年，中国棉花进口量为 266.9 万吨，同比减少 40.7%；棉纱进口量为 201 万吨，同比减少4.2%。2014/2015 年度中国棉花期末库存为 1375 万吨，占全球库存总量 2365 万吨的 58%。从价格运行来看， 由于2014 年棉花目标价格改革试点在新疆启动，使得储备棉投放价格下调， 加之全球棉花市场低迷，2014 年全年，中国棉花价格呈现阶梯式下跌。根据中国棉花价格指数，2014 年 12月，3128B 级棉花均价为13743 元/吨，较年初的19447 元/吨下跌了41.5%。

 

（五）简要小结

 

总体而言，2014 年，国内农产品价格整体低迷。根据当前形势预计，2015 年，国内农产品市场行情总体上仍将维持低位。 其中， 国际大宗商品特别是农产品价格低迷是一个重要原因， 除此之外，国内农产品市场更致命的问题在于：由于长期对政策的依赖，形成了严重的基础价格扭曲，无效率的财政补贴越来越多，巨大的库存越来越难以维系，整个政策与市场的空间都进退维谷，使得国内农产品市场“去库存化”的道路日益艰难。为此，有必要重新评价现行国内农产品市场政策。

 

 

四、农产品市场主要政策评价

 

一段时期以来，一方面，为维持国内农产品市场稳定，财政需要支付大量的农产品仓储、收购贷款利息等费用； 另一方面， 在国际国内农产品价格倒挂的背景下， 国内农产品加工企业成本增加，竞争力下降，同时走私屡禁不绝。可以认为，粮食最低收购价和临时收储两项政策在很大程度上已经不符合当前农产品市场发展的需要。因此，2014 年，中国政府启动了东北大豆与新疆棉花目标价格改革试点，希望通过目标价格理顺农产品价格形成机制，并实现稳定生产的目标。事实上，无论是最低收购价、临时收储还是目标价格补贴，都是以价格刺激为导向，以特定农产品为对象的挂钩补贴，姑且不论当前的挂钩补贴支出是否触及 WTO 农业协议中的“黄箱”上限，也需要从政策目标、政策效果等方面来反思与重新评价当前的农产品市场政策。无论是中共十八届三中全会决定指出的“使市场机制在资源配置中起决定性作用” ，还是2015年中央“一号文件”指出的“完善农产品价格形成机制，增加农民收入，必须保持农产品价格合理水平” ，实际上都隐含地表达了对最低收购价、临时收储等传统农产品价格支持政策的忧虑，但是，囿于政策的连续性等多种因素，并未言明。因此，2015 年中央“一号文件”提出“总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。积极开展农产品价格保险试点。合理确定粮食、棉花、食糖、肉类等重要农产品储备规模”。这也表明，从政策决策层面，中央已经打算进行新的尝试。

 

1.政策目标。毫无疑问，最低收购价和临时收储政策实质上都是针对稻谷、小麦、玉米、大豆、油菜籽、 食糖、 棉花这几种大宗农产品进行的价格支持。 以最低收购价为例， 其基本的政策思路为：当市场价格高于最低收购价时，由市场自发进行供需调节；当市场价格低于最低收购价时，由中国储备粮管理总公司按照最低收购价进行收购，以确保种粮农民利益。这一政策的目标在于，政策对市场风险提供托底，保障农民种粮收益，以此实现粮食稳产增产。客观来看，这一政策目标已经实现，但伴生而来的是持续的库存增长、长期的国内外价格倒挂以及农产品基础价格扭曲，并且这些问题在短时期内很难消弭。

 

最低收购价政策的关键问题在于，通过非对称的价格支持政策打乱粮食等大宗农作物的生产秩序，从而实现稳定粮食生产的目标。当然，临时收储还带有一部分事后救济的政策含义，但是，其本质与最低收购价政策相同，即通过政策托底降低市场风险，确保种粮收益稳定。根据2014 年《全国农产品成本收益资料汇编》数据， 2008 年以来， 中国三种主要粮食作物亩均净收益2013 年最低，为72.9 元，2011 年最高，为250.8 元，平均维持在200 元。因此可以认为，粮食最低收购价政策保障了农民收益。但是，问题在于，长此以往，中国农业的整体资源配置效率将越来越低，在粮价长期下行的压力之下，最低收购价政策最终将以财政无法承担补贴费用而结束。毫无疑问，对于中国而言，稳定粮食生产、确保农民种粮收益无可厚非，但是，农业整体的政策目标实际上还需要包括提高农业生产效率。家庭承包经营制实际上是通过权利的让渡实现了效率提升， 而当前的价格市场化改革应当是让风险机制倒逼农业生产决策优化， 从而提高农业生产效率。没有风险机制就谈不上市场化改革，稳赢不赔一定不是市场经济的办法。

 

2.政策逻辑。最低收购价与临时收储的政策逻辑与衍化可以归纳如下：当市场价格高于最低收购价时，市场机制起作用；当市场价格低于最低收购价时，政府启动最低收购价并通过库存机制收入， 再通过跨期平衡机制实现顺价销售； 当市场价格低于最低收购价时， 通过库存机制收入，如果通过跨期平衡机制不能实现顺价销售，则利用市场支配地位采取“挤牙膏”方式拍出，实现顺价销售；当市场价格低于最低收购价时，通过库存机制收入，如果通过跨期平衡机制不能实现顺价销售，又无法利用市场支配地位实现顺价销售，则进一步扩大库存。如此循环往复。这一政策逻辑在一段时期内， 至少在2004～2011 年期间基本上都是有效的， 并得到了多方的肯定；从2012 年以来，该政策在国内却备受争议。实际上，这一逻辑的隐含背景是农产品整体价格中轴的抬升；而该逻辑的核心问题是无法应对长期的农产品整体价格低迷与下跌。简而言之，当粮食价格在个别年份下跌时，只需增加一部分库存并假以时日即可实现库存回归到设定水平；但是，粮食价格长期深度下跌则会使库存越来越高，从而带来新的威胁，即当粮食库存加大时，庞大的规模不仅威胁到农产品市场稳定，而且会对整个农业生产与农产品消费系统构成威胁。例如，当稻谷、小麦库存规模不断扩大时，稻谷、小麦需求仍然保持稳定，这样，增量部分又形成新的库存。粮食的过量生产又挤压了其他农产品的生产资源，使得其他农产品产出相对下降，带来整个农业生产资源的不合理配置。 这种资源的不合理配置还将随着居民膳食结构的变化威胁到中国食物安全， 意即：

 

消费结构中需求不断减少的谷物的生产越来越多，而需求不断增加的肉蛋奶等食物则供给不足，最终导致中国出现粮食因国内外价格倒挂而不得不进口和肉蛋奶等因供给不足而不得不进口的被动进口局面。

 

3.政策效果：棉花案例。根据2013 年“绿皮书”的描述，2012 年9 月 10 日，中国储备棉管理总公司（以下简称“中储棉” ）启动2012 年度棉花临时收储预案，标准级328 皮棉以20400 元/吨的价格收储， 截止到2013年1月25日， 中储棉共收储棉花595.1万吨， 大约为本年度棉花产量的80%。这些棉花如果存储一年， 中央财政仅收购贷款利息补贴就将达到34 亿元。 2013 年度， 中储棉按20400元/吨的价格累计收储棉花658 万吨（其中，新疆地区428 万吨） 。再进一步，由于2014 年政府启动新疆棉花目标价格改革试点，2014 年4 月1 日，储备棉竞卖底价调整为17250 元/吨。根据中国棉花信息网资料，截至2014 年8 月底，2013 年度储备棉投放累计成交264.5 万吨，除保管费、贴息之外，财政支付的实际差价损失为83 亿元，按照新疆1257 万农业人口计算，仅这一部分储备棉差价损失就相当于每个农业人口补贴663 元；新疆棉花种植面积占新疆农作物总播种面积的 1/3，如果照此推算棉农人数，那么，该部分补贴相当于每个棉农 2000 元；如果按照全部财政损失与费用计算，可能所费更多。但是，农民实际获得的补贴并没有那么多，这里一部分财政费用与损失是“无谓损失” ，即没人从中获取好处，不属于财富重新分配的概念，这些损失属于资源错配带来的效率损失。棉花市场是个较为典型的案例，稻谷、小麦、玉米、大豆、食糖、油菜籽市场大致也是如此，只是情况没有棉花市场这样极端。可以理解的是，在政策与市场对赌的过程中，政策在短期内赢得了目标，在长期内损失了效率，并不可持续。为此，政府启动了新疆棉花目标价格改革试点，从而触发了价格支持“黄箱”补贴的“黄线” 。结合具体的操作自上而下来看：如果确定了目标价格所需的财政预算“总盘子” ，那么，目标价格最后会演变成按照汇总数据分解的“新直补” ；如果未确定目标价格所需的财政预算“总盘子”，按照理想方案执行，那么，在市场持续低迷的状态下，财政有没有做好相应的准备，例如应对市场的超跌问题，就至关重要了。前者实际上是某种意义上的“绿箱” ，但被自我“黄箱化”了；后者则是对财政效率及财政实力的一个考验。总之，在农产品市

场持续低迷的背景下，新老政策都存在不足。

 

 

五、2015 年趋势判断与政策思路

 

（一）2015 年趋势判断

 

2015 年，无论是全球经济新形势还是中国经济新常态，实际上都包含了结构升级的概念，即传统产业与市场基本稳定，新兴业态及需求逐步显现。在这一过程中，大宗商品价格很难获得有效支撑，未来一段时期内仍将维持低迷。从国内情况来看，随着城乡居民收入水平进一步提高，农产品需求总量将会进一步增加，但需求结构将会发生新的调整。在短期内，由于全球大宗商品特别是农产品市场低迷，国内粮食、棉花、食糖等库存高企，市场的消极气氛仍将维持一段时间。

 

（二）政策思路

 

当前国内农产品市场的一个重要矛盾是供需结构性失衡。从口粮的角度看，水稻和小麦已经持续多年增产，库存很高，而大米和小麦的口粮消费已经达到顶点，此时再进一步要求口粮增产几无意义。 如前所述， 这种增产还会带来资源配置的非效率， 导致其他农产品生产对资源的竞争性需求，进而提高农业生产成本。当前，中国农业生产成本提高有两个原因：产业间效率不平衡。工业部门劳动生产率更高，从而提供了更有竞争优势的工资率，而农业部门生产成本提高只是生产效率相对低下的一个具体体现，是经济系统在市场作用下的必然结果。农业自身资源配置效率低下。自然资源、劳动力、资本之间存在天然不匹配的情况，本来应当通过市场经济的分散决策与风险机制来优化农业资源配置，但是，政策扭曲导致了市场重新趋向新“统购统销”，使得整个农业资源配置效率愈加低下。“解铃还须系铃人”。 当前农产品市场一系列问题的根源在生产力层面是技术问题，在生产关系层面是政策问题。 无论是成本的“地板”， 还是补贴的“黄线”， 即便不能同时解决，通过政策调整，至少可以解决两难问题中的一个。政策思路可以包括：1.挂钩补贴的脱钩化。理论上讲，对任何一种农产品生产的挂钩补贴都涉及对其他农产品生产的歧视。 在特定条件下采取挂钩补贴以实现特定的政策目标本无可厚非， 但长期如此， 具体问题就会很多：小问题诸如特定农产品的挂钩补贴导致正常的轮作不能进行，农户为了获得更高回报，重茬耕作， 更多地使用化肥、农药，使得农业生态难以自然恢复； 大问题诸如前文所述的市场扭曲等。“谷物基本自给，口粮绝对安全”在某种意义上强调的并不是产量的多寡，而是生产能力的强弱，保持一定的库存水平，维持强大的生产能力，使得粮食生产得以稳定和持续。在这种背景下，2015年中央“一号文件”提出“不断增强粮食生产能力” ，表达的就是这个意思。因此，挂钩补贴对外会触及补贴的“黄线”，对内则降低资源配置效率，应当逐步使挂钩补贴“脱钩化”。考虑到农业的弱质性及产业间生产效率的差异，可以将补贴的重点转向收入补贴。

 

有一种担心认为，补贴脱钩之后，农业生产特别是粮食生产会大幅下滑。也许短期内会如此，但在中长期不会出现这种情况。由于城镇化、工业化的推进，农业经营规模化是必然趋势，从农业生产的角度而言，在大田种植方面农民一定仍然优先选择土地密集型的粮食作物，这种内生机制决定了挂钩补贴退出之后粮食生产下滑是有限的，这种有限的下滑是理顺当前农产品价格形成机制的必要前提。

 

2.中国农业安全网的构建。挂钩补贴的“脱钩化”并不是政府逃避责任，让农业生产者裸露在完全的市场风险之下，而是构建一种新型的农业市场风险分担机制。最低收购价与临时收储将市场风险最终都转嫁到政府层面，在特定条件下发挥了很大作用，但并不是长效机制。从长期来看，需要构建中国农业安全网这样一个系统性的农业政策体系。从战略上讲，中国农业安全网应当从农业风险管理的需要出发，以市场为导向，以保障农业生产者收入为目标，构建指向明确、重点突出、协调配套的农业支持政策体系。从操作上讲，可以借鉴美国农业安全网的经验，并充分考虑中国农业的具体情况，综合运用监控体系、谈判策略、收入补贴、保险与信贷等政策工具，积极稳妥地推进相关政策的制定与落实，为农业提供全方位、多层次的立体安全网防护。无论如何，所有政策的着力点应当是保障农业生产能力和提高农业生产效率，单纯地追求产出数量增长并无意义。通过中国农业安全网的构建，建立起农业自然风险的防控和补偿机制与市场风险的分担机制，将最终的农业生产决策权还给农民。中国农业已经走过几千年的发展道路，在生产层面不可能出现个体理性带来的集体非理性， 但是， 农产品市场的蛛网运行并不是通过政策就可以解决的问题，“更好地发挥政府作用”的前提在于明确政策的落脚点在何处。

 

 

六、结语

 

综合来看，未来一段时间，中国农产品市场仍将维持弱势，也因此暴露出当前的政策问题。要解决这些问题，必须调整和修正中国农产品市场政策。从系统与操作的角度而言，政策调整的思路应当是政策趋向于 “绿箱化” 和简单化。 从实际意义上看， 在面对国内农业生产成本提高的 “地板”和补贴的“黄线”两难选择的时候，要同时解决这两个问题在现阶段并不可能。因此，通过政策调整解决其中一个问题就是进步，这也符合中国渐进式改革的一贯策略。2014 年美国“农业法案”颁布之后，美国的“黄箱”补贴降到极低的水平，促使这一转变的因素可能来自 WTO 农业谈判的压力，但更多地来自美国国内农业自身的压力。对于中国而言，农产品市场政策的“绿箱化”更多地是来自国内农业自身的压力，这一点与美国一致。从操作层面而言，农产品价格政策有日趋复杂化的趋势，无论从理论上还是实际操作上讲，复杂的政策必然带来更大的技术性损耗，而且在执行中的偏向更不好估计。因此，中国农产品市场政策必须极其简单，类似于粮食生产直接补贴。相信通过政策的动态调整与修正，未来中国农业生产效率会有更大进步。

来源：《中国农村经济》 2015年4期|编辑人：翟天昶