惠国琴 胡胜德：农村金融机构研究综述

【内容提要】党的十六届五中全会提出按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，是经济工作的重中之重，也是破解三农难题的又一战略举措。新农村建设是个庞大的系统工程，金融无疑是这一工程的血脉，但是，目前我国广大农村正处于严重“资金失血”的境地，资金的供求关系严重失衡，极大地制约着农村经济的可持续发展。研究农村金融机构体系，对促进我国农村经济的发展、三农问题的解决有重大理论和现实意义。

【关 键 词】农村金融机构/金融体系/新农村建设

金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑，农村金融机构是金融支持三农的组织载体，农村金融机构体系的完善与否直接关系到全面建设小康社会目标的实现。
    随着金融体制改革的不断深化，我国农村金融机构体系发生了很大变化。国有银行向城市收缩，在农村的机构网点大大减少，农村政策性金融机构和金融业务正在改革和调整，邮政储蓄又吸收了部分农村资金，使得农村金融机构体系比较脆弱，农村资金供求矛盾日益突出。深化农村金融体制改革，完善农村金融机构体系，已经迫在眉睫。
    农村金融机构改革是我国金融改革中的一个难点，也是理论界关注的热点，国内关于这方面的研究较为活跃，产生了一批研究成果。
    一、农村金融机构体系存在的问题与解决
    何广文(2005)认为，根据中国农村经济和金融的特点及现有农村金融机构存在的问题，优化农村金融组织结构的路径在于金融机构的多样化。而实现农村金融机构多样化的途径在于开放农村金融市场，建立多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制，打破和消除垄断格局，真正形成基于竞争的农村金融业组织结构。多种金融机构并存，才能促进市场竞争，提高市场效率，更好地满足多样化的农村金融需求。
    曾建中(2006)研究认为，现实表明，我国的农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的，其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱，农村金融主体供给不足。
    贺晖(2006)提出构建适应农村经济需求的多元化农村金融组织体系的具体措施：调整农业银行分支机构，利用政策手段诱导其增加对农业的投入；调整农业发展银行的业务范围，进一步强化政策性金融的支农作用；加快农村信用社改革，积极发挥其农村金融主力军的作用；调节资金流向，使农村邮政储蓄资金有效回流农村金融市场；尽快建立市场准入、监管和退出的各项规章制度，使民间金融合法化。
    中国人民银行平凉市中心支行课题组(2006)认为，目前农村金融机构设置滞后，难以适应农村经济发展的需要；农村金融机构设置与经济发展不适应，农村金融网点少，规模小，发展水平低；农村金融机构设置与地方经济的资金需求不适应，四大国有商业银行机构调整和撤并后，业务重心转移到了大中城市，保留的机构信贷审批权限上收或变小，加大了地方经济发展中资金供求矛盾；农村金融机构设置与金融运行机制不适应，有必要对现有农村金融机构进行整合。整合农村金融机构的原则：一是要坚持农村经济水平决定性原则；二是要坚持效益最优决定性原则；三是要坚持平等协商、互惠互利的原则。就整合农村金融机构的思路而言，农村金融机构要结合各地农村经济状况和金融业务量，根据各自的服务功能和网点布局，重新测定金融机构的需要量，实行“抓大并小”和“优胜劣汰”，适当减少县域金融分支机构：一是要合理布局机构网点，建立高效运转的经营模式；二是要完善内部经营机制，建立充满活力的运行机制；三是要调整经营策略，创造良好的经营环境；四是要大力拓展中间业务，因地制宜地开发新的金融品种，开展代收代付、代理保险、咨询中介、保管箱出租等业务，提高农村金融机构的综合服务功能。
    朱锋和肖东平(2007)认为，农村金融机构存在的问题是：在农村地区的机构网点较少，覆盖程度比较低，大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点，一些偏远落后地区甚至存在金融服务空白；当前政府对银行业的管制较多，通过加上利率管制等诸多因素的限制，造成了农村金融机构竞争不充分、信用社垄断农村金融市场的局面；现有农村银行业金融机构的服务效率低，手段落后，历史包袱沉重，无法满足农民和农村企业多样化的金融需求。
    王芳(2007)认为，从宏观层面上来看，由于农村金融组织存在结构性缺陷，使得农村金融市场缺乏竞争，缺乏效率。虽然农村金融组织有着政策性、商业性、合作性及民间金融等多种金融形式，但却缺乏多元性、复合性和有效性的农村金融组织。应该通过一定的措施和办法，鼓励正常范围的民间金融活动，同时适度放开农村金融市场准入条件，实行金融机构多元化；根据不同区域、不同情况因地制宜地改造现有的金融机构布局，改革或创立中小金融机构为地方经济发展服务；对现有的农村金融机构进行改革，促进农村金融体系的发展和完善。
    二、农村政策性金融机构研究
    新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则是构成社会资源配置和经济协调的基础，但市场机制本身有其作用的边界，不能解决经济社会的所有问题即存在所谓“市场失灵”。农村金融市场是配置农村金融资源、保护和促进农业持续健康发展的主要途径。由于农村金融市场不完全竞争性特征和金融机构本身的缺陷、以及农业自身的产业特性，导致它在配置农村金融资源过程中明显地存在“农村金融市场失灵”，这就需要政府构建起科学、合理的农村政策性金融机制，从而修正农村金融市场的失灵，最终达到一种均衡，满足那些不能通过竞争性金融行为满足的农村金融需求，目的在于巩固和加强农业的基础产业地位，提高农村社会的整个福利水平。
    当前，从组织机构的角度看，对于中国农业发展银行的改革与发展问题，学术界主要有以下观点：第一种观点，保留中国农业发展银行现有的组织机构，重点调整其职能和支持重点；第二种观点，将现有的中国农业发展银行及其分支机构与农村信用社合并，成立“农村发展银行”；第三种观点，将中国农业发展银行及其分支机构与中国农业银行基层组织、农村信用社合并，成立农村区域发展银行，或地方性银行；第四种观点，将中国农业发展银行改组成农村信贷担保银行；第五种观点，将中国农业发展银行并入国家开发银行；第六种观点，撤销中国农业发展银行，设立新的农村政策金融机构，构建新型农业政策金融体系。
    黎红梅(2005)认为，我国农村政策性金融存在的问题：政策性金融分割现象严重，未形成整体合力；农发行职能定位受限，现行制度缺位；资金来源与资金运用期限结构矛盾突出；业务范围过窄；经营和管理缺乏法律支持。完善农村政策性金融的对策思考：整合和创新农业政策性金融制度；扩大政策性金融机构的资金来源渠道；拓展农村政策性金融的业务领域；制定农村政策性金融机构专门法，完善监督制度。
    唐双宁(2006)认为，政策性银行要按功能扩大化方向进行改革，通过扩大业务范围和服务领域增强支农的服务功能。总体思路是：功能上增强对农业的信贷功能，服务区域上加强对欠发达地区的农村信贷服务、特别是加强西部地区及贫困县的农村信贷服务，经营上实行企业化经营，保本微利确保发展的可持续性政策。补贴上，由国家对农业发展银行在贫困县发放的农业贷款所形成的损失给予一定的补贴。农业发展银行除对粮棉油主要农副产品收购和储备提供资金支持外，还要加大对农村基本建设、扶贫开发等领域贷款投入，发挥政策性资金对商业化资金的引导作用，对农业发展银行机构网点延伸不到的地区可遵循平等自愿、优势互补的原则，采取委托农村信用社代理的方式进行政策性服务，对贫困县、贫困地区发放的贷款确实不能收回的，要通过建立金融机构支持三农的风险补偿机制由国家承担和补偿。
    三、农村商业性金融机构研究
    中南财经政法大学课题组(2004)对商业银行在农村金融活动中应该怎样定位进行了分析。理论界普遍简单地认为，国家重视农村经济发展，因此国家银行应该支持农村经济，这一重任无疑要由农业银行来承担。但是，如果考虑到国有商业银行的商业化改革方向和赢利性经营目标，这种认为以中国农业银行为代表的商业性金融从农村的“逃离”是对农民的抛弃、对农业的放弃、对农村的漠视，国家应该采取行政性干预措施或者给予某种补贴，使商业性金融“回归”农村金融市场的观点未免带有过于强烈的感情色彩，其实是一种非理性的看法。
    人民银行乌兰察布市中心支行课题组(2006)认为，除农业银行以外，其他国有商业银行的分支机构应全部撤出县域以下农村地区。提出这种设想主要是基于两方面的考虑：一方面，县域国有商业银行机构收缩网点、功能受限，从发展的角度看，这些金融机构迟早要退出县域阵地；另一方面，这些机构退出之后，其存款业务可以让渡给农村信用社或农业银行，这样既有利于国有商业银行的股份制改造，又有利于农村资金体内循环。
    周洁玉(2006)，农业银行要立足于支持新农村建设中的中高端客户信贷需求。具体而言，一是立足于支持农业现代化，促进农业产业带、产业链的形成，支持出口创汇、高新技术、旅游观光、生态现代农业企业的发展。二是立足于促进分散农户小生产与大市场的有效连接，提高农民生产的组织化程度和农业效益，实现大宗农副产品的转化增值，支持一批辐射面广、带动力强、发展前景好的有规模、有特色、科技含量高的农业产业化龙头企业。三是立足于促进农村富余劳动力向小城镇的转移，支持符合“产业支撑、绿色环保、规划科学、可持续发展”标准的县城和中心镇建设。四是立足于促进农村市场体系建设，提高产品流通效率，引导县域经济结构调整并促进生产区域化、集约化，支持农村商品流通体系建设。五是立足于农村地区具有稀缺性、垄断性的旅游、矿藏、能源等资源的开发，在旅游、矿产、水电等特色资源富集的县域加强对特色资源开发项目的支持。六是立足于改善农村经济发展和投资环境，支持农村基础设施项目和通讯、电力建设项目。七是立足于促进农村富余劳动力的就地再就业，支持县域内劳动力密集型中小企业的发展。八是立足于提高农民素质和生产就业能力，支持农村科教文卫等社会事业的发展。九是立足于提高农民生产能力和生活水平，支持信用好、有还款能力的农民生产和消费活动。十是配合国家新农村建设重大项目，支持农村地区重大交通网络、能源体系、水利工程建设。
    四、农村合作金融机构的改革与发展
    张晓山(2001)认为，应该继续按照合作制原则规范农村信用社。首先，进一步明晰合作金融产权关系，确保社员对入股资金的所有权。建立名副其实拥有民主管理权力的社员代表大会、理事会和监事会，强化内部控制。其次，政府要给具有独立法人资格的基层信用社充分的经营自主权，使农村信用社成为农民自己的金融组织。
    中国人民银行九江中心支行课题组(2004)认为，根据学术界讨论的结果，现阶段农村信用社面临的首要任务是明晰产权。这意味着无论是合作制、股份合作制，还是股份制，农村信用社必须选择一种适合自身的产权模式，至于选择哪一种并不重要，只要能够明确其产权属性就行。但是，产权改革必然带来组织机构的调整，使得农村信用社机构的具体组织形式发生变化。农村信用社改革不能搞“一刀切”，而是要从实际出发，区别对待，在坚持“股份制”改革大方向的前提下，因地制宜，分步实施，采取符合当地特点的具体组织形式。
    唐双宁(2006)认为，从大方向上，十年后农村信用社要过渡到社区性银行。但全国要区别对待，因地制宜不搞“一刀切”，不搞千篇一律。对个别经济发达、市场化程度高、城乡一体化的地区已经完全具备了商业银行经营条件，本身的经营也非常好，可以办成商业银行，如北京、上海、深圳已经成立了农村商业银行。对西部地区如青海等十年后可能仍然不具备商业经营的条件，农村信用社就不一定要过渡到银行。由农村信用社改革组建的农村银行机构与农业银行相比虽然性质上都是商业银行，但仍然是农村商业银行，属于小银行、社区银行，仍要面向三农。
    喻晓平(2006)认为，应该根据合作制原则，重新发展培育新的真正意义的合作金融组织。新的合作金融组织的培育要强化产权制度的建立和法人治理结构的完善。第一，产权制度的建立。新的农村合作金融组织，按投资主体设国家股、法人股和个人股，社员按自愿原则入股，国有股不参与扩股，并在适当时候以适当方式退出农村合作金融组织，以真正体现农村合作金融组织的民营性质，做到真正有效率、有利润地回报农村，回报农民。这样不但能充实农村合作组织的资本金，而且能有效调动股东、社员参加管理农村合作金融组织的积极性。第二，法人治理结构的建立。农村合作金融组织的法人治理结构指的是社员代表大会、理事会、监事会和经营管理部门的设立及其相互制衡的关系，以及决策、执行和监督机制。农村合作金融机构，其突出特点是管理的民主性。在新体制下要完善社员代表大会制度，重大事项(包括选举理事)由社员代表大会讨论决定，信贷、财务要向社员公开，接受监督。合作金融组织理事长与主任要分设，以发挥理事会对重要事项(包括聘任主任)的决策功能。要注意发挥监事会的监督审计功能。理事会、监事会成员中应有一定比例的社会成员。第三，以合作制形式构建行业自律组织。构建一个既能体现合作金融组织独立性又能加强对其监管、既能体现合作制原则又能充分发挥各级法人组织作用的行业自律组织体系。可以采取“金字塔”模式，通过组建基层合作银行、地区性合作银行和中央农村合作银行，逐步形成一个自下而上、层层控股，自上而下、逐级管理和服务的多级法人体系。
    五、农村非正规金融的合法化
    当前，在农村还存在着众多的“民间”金融组织，其发展也表现出区域差异的特点(李丹红，2000)。在相对发达的东部地区，如浙江、福建等地，民间金融十分活跃，规模较大，以各种形式的“抬会”、“银背”最为多见。人们除对金融诈骗、高利贷反感外，对民间金融完全接受，当地政府也默认其存在。而在经济落后的西部地区，民间金融并不活跃，主要是不付息的友情借贷和高息的高利贷。民间金融的发展重在引导，主要包括以下几个方面；首先，要在政策上予以承认。从完善相关法律、制度、政策入手，通过长期性的制度安排使民间金融自由、公开、透明地参与农村金融活动。其次，要将民间金融纳入正式金融安排。支持和鼓励农村民间金融向各种形试的信用合作机构发展，并引导民间资金参与正式金融组织的产权改革。第三，允许发展中小民营银行。对发展比较成熟规范的民间金融形式，可以考虑直接改组建成民营中小商业银行。通过政策引导，资金吸纳、机构新建等方式，将大量民间信用资金纳入公开化、规范化的运营系统当中，由金融监管当局进行管理和监控，可以有效降低监管成本和金融风险。
    韩强、杨慧(2005)认为，现在由于“贷款难”问题的普遍存在特别是农民自身没有财产可以抵押，所以就给民间借贷以存活的空间。从借款来源看，农户借款中正规金融机构贷款的比重较低，民间金融特别是民间借贷比重较大。根据央行的一个研究课题(温铁军，2000)显示，农户从民间金融中介处借贷比重约70％，从正规金融中介贷款比重约25％左右。
    赵泉民认为，游离于官方监管之外的民间借贷，实质上是一种处于国家货币政策调控和规范金融市场之外的由民间自发推出的短期投资或投机性质的个人金融行为。作为一种借贷资本，民间借贷的存在与发展有其客观性和必然性。首先，市场需求是民间借贷发生、发展的内在基础，民间借贷的发展实际上是市场需求和农村经济货币化程度提高的产物。其次，金融抑制特征下农村正规金融体系活力的缺乏和实力不足，为民间借贷提供了机会与空间。再次，独特的交易、契约机制和信息对称是民间借贷发展的内在优势。最后，趋利性是民间借贷发展的重要原因。
    茅于轼认为，目前农村金融体系存在的最大问题是政府管制，而最有效的解决途径是对农村金融体系的放开，给“地下金融”合法化地位，让合理的地下金融转为地上金融，从而促进农村经济的发展。
    人民银行乌兰察布市中心支行课题组(2006)认为，许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20％，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融提供良好的环境条件。
    郑良芳(2006)认为，对农村民间自由借贷的非正规金融市场，应尽快出台《民间借贷管理办法》，使其规范化，有利于建设农村和谐社会。对农村民间自由借贷宜采取政策，引导其有利于服务农民，帮助农民解决生产生活的临时需要，不宜采取简单的取缔压抑措施。农民之间互通有无的自由借贷是一种传统的借贷形式，它虽不属于合作金融组织，但它具有资金互助性质，为广大农民所熟悉和运用，是民间借贷的重要形式。
    六、对农村金融机构研究的述评
    综合国内研究现状可以看出，允许农村金融机构体系多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争，几乎成为解决当前农村金融问题的多方共识。但是在具体的以何种性质金融机构为主导的问题上还有很大的分歧。杨荣(2005)认为，应建立一个多层次的、机构多样化的复合信用型的农业金融机构体系，即我国农村金融组织体系模式应由商业金融为主，合作金融、政策金融为辅，民间金融为补充的多元金融机构体系。曾建中(2006)研究认为，我国农村金融机构可分为正规金融机构和非正规金融机构两大类型，前者为农村金融的主体，后者为补充形式。郭永强、张学文、赵崇生(2006)认为，就目前的情况看，商业性金融以赢利为目的，因此不可能成为农村金融体系的主力军，但仍然是农村金融体系的一个重要组成部分。王光宇(2006)指出，理想的真正农村金融机构，还是产权为全部服务对象所有的合作金融组织形式，农村金融改革中应强调发展和建立这种目前仍属于非正规金融范畴的金融组织，所以农村金融的发展在机构设立和布局中应改变以前的“面向农民，帮助农民”的观点，而改为“农民自有，农民管理”，真正的农村金融机构建立时应重点强调“农民进入机构管理，机构参与农民决策”的思路和定位，进行准确的体系设计，这或许是农村金融发展的最佳路径，中国农村金融必须建立真正的农村金融机构组织体系。李双保(2006)认为，从金融支农的角度看，不仅各商业金融机构自身存在着现实的制约条件，而且整个农村金融机构缺乏明确的主导机构，各家金融机构总体上缺乏必要的协作，处于松散状态，还没有形成真正的有利于农村投融资的金融体制，完善农发行的农业政策性金融职能，构造以农业政策性金融机构为主导的农村投融资体制势在必行。
    总结各方的观点，我国农村金融机构体系改革发展的方向应该为：根据各地的实际情况，因地制宜，建立各不相同、适应各地区农村经济发展实际的多元化的农村金融机构体系；不同金融机构之间公平竞争，由市场而非政府或监管部门决定什么地方适合什么样的金融机构；政府在农村金融改革中扮演着重要的角色，无论是政策性、商业性、合作性金融机构还是非正规金融，政府都应给予支持、引导，而且要通过立法手段对农村金融机构改革发展进行支持和保障；高度重视鼓励利用独立经营、自负盈亏的农村合作金融机构支持和保护农业和农村经济发展，同时采取各种措施规范合作金融机构；民间金融是正式金融之外满足农村经济发展、满足农村资金需求的一种有力补充，应鼓励发展；在降低农村金融机构进入门槛的基础上，必须加强对农村金融机构的监管，以降低金融风险。

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文章来源：《理论探讨》|发布时间：2015-3-28|责任编辑：翟天昶