杜志雄:从注重改革“三性”看农村改革及试验

【摘要】注重系统性、整体性和协同性是全面深化改革的重要原则和方法。农村改革是全面深化改革的重要组成部分,农村改革也越来越"牵一发而动全身"。以改革"三性"为分析框架,针对农村改革试验的实际,深入讨论了农村改革及试验过程中值得重视的几个问题,并以分析结论为依据,提出了完善农村改革试验四个方面的思考与建议。

【关键词】系统性；整体性；协同性；“三性”；中医式改革；农村改革及试验；建议

【基金项目】中国社会科学院创新工程阶段性成果

在全面深化改革过程中注重系统性、整体性和协同性的提法首先由习近平总书记提出。2012年12月，习近平同志在担任总书记后首次出京考察深圳时就强调，要“增强改革的系统性、整体性和协同性”(简称“三性”)，做到改革不停顿，开放不止步。接着在2012年12月31日十八届中央政治局进行第二次集体学习时，习近平总书记第二次强调:要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性；改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进，要更加注重各项改革的相互促进、良性互动、整体推进、重点突破，形成推进改革开放的强大合力。在2013年党的十八届三中全会通过的决定中，在提出全面深化改革的总目标时着重强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，这也是第一次在党的文件中正式提出改革要注重系统性、整体性和协同性“三性”的问题。

改革要注重“三性”，显然讨论的是改革的方法论问题，这与以往仅强调改革，对改革的原则和方法重视不够的情形有很大的不同。那么，究竟什么是改革方法的“三性”?为什么要强调改革要注重“三性”？如何在改革中实现“三性”？农村改革又如何体现“三性”？本文依据对全国几个农村改革试验区的调查，对这些问题给出初步回答。文章余下部分的安排是:第二部分从理论逻辑和现实逻辑两方面说明为什么要注重“三性”改革方法;第三部分以改革“三性”方法为分析框架，分析农村改革试验中需要重视解决的几个问题；第四部分从注重改革“三性”视角，提出完善农村改革试验的思考与建议。

二、注重“三性”改革原则方法的原因

全面深化改革为什么要注重“三性”的原则和方法?对这个问题的理解可以从理论逻辑和现实需要两个层次进行。

(一)理论逻辑

1、系统性是全面深化改革的哲学依据。唯物辩证法认为，世界上的万事万物都处在普遍联系之中，整个世界就是由各种事物相互联系组成的统一体。全面深化改革是一项宏大的社会系统工程，必须坚持系统思维。要在系统设计中驾驭和把握改革的方向和主线，处理好点与面、局部与总体、创新探索与顶层设计的关系。

2、整体性是全面深化改革的内生逻辑。整体性是客观事物发展的内在逻辑，也是系统的基本属性。这一属性要求认识事物必须坚持系统的整体性原则，而处理任何问题都必须从问题的整体性出发——既要弄清系统组成，也要弄清系统各个组成部分之间的关系#施加于这个系统的任何的干预(改革措施)都要与系统组成及其相互关系相适应，只有这样，干预的整体效果才能凸显。

3、协同性是全面深化改革的必然要求。改革涉及方方面面。改革越是深入，经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设、军队和国防建设(5+1)等领域改革关联度和依存度越会增强，任何一个领域的改革都可能牵动其他领域。为使改革更加成功、彻底，要求其他领域改革要搞好相互协同和配合。同时，改革任务纷繁复杂，不可能一蹴而就，要整体推进、重点突破、分步实施。协同性要求使改革的进程要在“时间上继起、空间上并存”，五大领域的改革以及五大领域内部的局部改革不可能在一个时间点上全面推开，因此，改革从时间上要相互承继衔接，在空间上要相互配合支持#改革是一个有起点无终点、永远在路上的过程，在协同推进中要掌控改革时序和节奏，激发各主体的活力，使各个环节和各个领域的改革形成合力并良性互动。

(二)现实需要

从现实出发，注重“三性”的全面深化改革同样具有重要意义。

1、注重“三性”是反思以往改革方式方法的结果。以往的改革做法很多，方式多样，但整体上看，主要有两个特点:一是摸着石头过河，二是单向局部突破多于系统整体和协同推进。现在的改革是攻坚，是啃硬骨头，是淌深水区，摸石头难了，摸着的是不是石头也很难判断#同时，改革涉及的各领域之间的关系更为密切，更加“牵一发而动全身”，因此，头疼医头、脚疼医脚式的改革已不可行。要由“西医式”注重“三性”的“中医式”改革转变。改革中注重“三性”，是反思以往改革方式方法的结果，是党和政府善于总结经验"勇于修正错误，不断自我完善优良品质的体现。

2、注重“三性”是解决重大现实问题和避免以往改革弊端的必然要求。以往的改革成就毋庸赘述，但摸着石头过河和单兵突进式改革，也产生了很多人民群众极为不满的问题——贫富日益悬殊、腐败现象高发、环境持续恶化、民生保障不足，等等，这种改革偏离了改革应有的帕累托改进型特征。这些以往改革带来的问题，要通过深化改革来加以解决。进一步而言，保障全面深化改革不重复以往改革“产生的问题可能比解决了的问题还多”局面，实现帕累托改进型改革目标，唯有注重“三性”。

3、注重“三性”是实现全面深化改革目标的手段和支撑。十八届三中全会通过的(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度；推进国家治理体系和治理能力现代化。这个目标本身就是战略性从而体现“三性”特征的。同时，还提出要加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”的战略新布局，而这“五位一体”的战略新布局得以实质推进要靠改革，靠系统、整体、协同地推进的改革！

4、注重“三性”是实现科学发展、实现中华民族全面复兴中国梦的根本保障。改革本身并不是目的，而是手段。改革要实现其由工具理性向价值理性的转化——全面深化改革的目的是为了实现科学发展，实现中华民族全面复兴的中国梦。科学发展是个什么样的状态？对此每个人可能都有自己的理解。十八届三中全会决议中对此有个说法，即“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。可以设想，如果这“三个让”实现了，那我们离中国特色社会主义的精髓“以人为本、共同富裕和社会正义”还远吗？

总之，无论从改革的理论逻辑还是现实需要看，全面深化改革都必须注重“三性”，只有注重“三性”，才能实现科学发展，才能真正“完善和发展中国特色社会主义制度；推进国家治理体系和治理能力现代化”。

三、农村改革试点值得注意的几个问题

农村改革是全面深化改革的重要组成部分。在设计农村改革内容、方法和步骤时，也必须强化和注重“三性”。同时，试验先行本来就是我国农村改革的成功经验，在全面深化改革中更要突出先行先试。

最近，笔者有机会对部分2011年12月中央村工作领导小组领导、农业部牵头开展的新一轮农村改革试验进行了调研和评估。从注重改革“三性”视角看，以下几个方面的问题值得重视。

(一)农村各项改革之间的关联性和协同性

很多改革具有关联性，改革举措是否能取得预期效果，在很大程度上取决于关联性"协同性改革的匹配状况。

近年来，关于农村改革关联性和协同性的一个典型案例是，大家普遍关注农地和农村宅基地等集体建设用地的抵押贷款问题。其实，这是一个系统性和协同性极强的问题，农村土地抵押首先涉及农地和建设用地权能的完整性问题，其次涉及能不能抵押的法律资质问题#即使这些障碍都没有了，最终还涉及一个土地资本能否在市场上兑现和结清问题。因此，一个功能完善、可变现的土地交易市场的存在是必要的，否则银行若不能将抵押的土地进行变现，银行的积极性不可能太高。现在学术研究、政策讨论、改革试验，等等，对前两者的关注远高于对银行抵押土地市场结清问题的关注。

贵州省毕节市创新支农资金管理体制机制改革试验从正反两个方面说明了农村各项改革之间关联性和协同性的重要性。毕节是典型的贫困地区，改革开放以来，上级各部门对毕节的财政支农资金数量较多，但由于财政支农资金管理的体制机制不完善，有限的财政支农资金并没有发挥出最大的效益，更难以发挥“四两拨千斤”的引领作用。毕节农业整体上比较落后、农村人口的贫困面大、贫困程度较深，针对这种情况，毕节市农村改革试验的主题是创新财政支农资金管理体制机制，探索以项目整合规避体制障碍为核心的资金整合机制#这种做法是否能取得成效有一定的条件:一是要有强有力的组织领导。否则，就不可能有县级层面统一、协调、互补的项目申报。二是要有科学规划引领。否则，整合的资金越多，就可能导致更大的浪费。三是要有资金监管机制支撑#资金被整合使用后，部门监管的效能就会缩小，从而要求有新的监施来补充、替代原来的监管措施。为了解决这些可能出现的问题，毕节市开展了多项配套性改革举措。第一，搞好规划。毕节试验区采取规划先行，以规划定项目;建立项目库，从预算编制源头做起，通过项目整合实现资金整合，从而规避了体制障碍。第二，在项目实施中注重农民的参与。联户路、院坝水泥硬化等小型农村基础设施建设不搞招投标，而是让农民自己干，既保证了工作质量，又能带动农民就业和收入的增加，还能解决项目资金不足的问题。从更广泛的意义上，这种方式也为促进农村民主化、调动农民参与社区公共事务、改善农村治理状况提供了一个载体。第三，建立资金监管机制#部门项目资金有相对规范的申请"审批、监管、验收程序。各部门的项目资金整合后，能否保证资金的安全性是开展资金整合面临的一个重要问题。毕节试验区在资金监督方面，创新资金监管的新方式，保障资金的安全性，形成了较为成熟的创新性经验。在支农项目监管上，加强对涉农项目资金立项、使用、管理、项目管护等情况的监督检查、审计，鼓励社会各界监督，构建了财政及行业监督"审计监督、社会监督、纪检监督等各方参与，县(区)、乡(镇)、村、组四位一体的多层级、全方位的支农项目监督检查体系。特别是，毕节市在乡镇设立民生项目监督特派组、在村建立民生工作监督委员会、在村民组建立民生工作监督组，实现了对支农项目资金的监督关口前移、重心下移。在监督形式上，建立了“农资金共识网”网络监管平台、短信告知平台、电话查询平台、公开公示专栏五大功能互补的监督载体#调查发现，毕节市重视改革“三性”的工作方法产生了较好的效果，一些地区的基础设施在较短的时间内得到了明显改善，农民收入有了较大提升。

但是，毕节试验区的改革是在财政支农资金条块分割没有改变情况下的局部探索。由于目前我国支农项目管理部门多，资金拨付渠道多，项目申报时间不一致，项目的验收方式也不相同，有相当部分的支农资金仍然是撒胡椒面式的分散使用。这种改革局限性从另一个方面说明了注重改革“三性”方法的重要性。

(二)改革的直接效果与整体效果及潜在影响的关系

任何改革举措的效果及影响都是多方面的。按照“三性”改革方法，不仅应重视改革的直接效果，还应该高度重视改革的长远效果与潜在影响。但有的农村改革试验区对改革整体效果与影响的重视程度不足，结果就出现了前文所说的“新产生的问题可能比解决了的问题还多”的局面。

以河南省新乡市城乡一体化制度建设试验为例，该市把新型农村社区建设作为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点，按照“分类指导、群众自愿、产业为基、就业为本、生计为先、量力而行”的原则，将全市3571个行政村规划整合为900个社区。截至2014年年底，全市已累计启动352个新型农村社区建设，完成各类资金投入389.6亿元，完成建房)3919.6万平方米，入住农户14.2万户。调查发现，新乡市的探索已经产生了诸多积极效果，如农村土地资源的节约、约利用程度更高了，农民的居住和生活条件在较短的时间内有了明显提升，政府公共资源投入效率提高了，等等。但是，这种探索也引发一系列值得重视的连带、连锁效应。

1、农村可持续发展能力弱化。村庄合并后，由于农村土地转为建设用地进行开发利用，使农地发展权削弱了。在通过土地增减挂钩及“人地挂钩”的村庄整治中，腾出的建设用地需要复耕，有的还要被划为永久性的基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。即使在那些不通过土地增减挂钩的村庄整治中，其腾出的建设用地大都被企业用于开发，开发的形式包括建房出售、使用节余的建设用地指标发展非农产业等等，集体和农民仍然没有发展非农产业的空间。

2、农民生计安全受到威胁#村庄合并使得农民传统的生计模式瓦解了。其一，村庄合并往往伴随着土地向新型农业经营主体的流转，土地给予农民就业和养老的兜底保障功能进一步弱化了。其二，农民的后代将不再享有无偿使用的宅基地。其三，农民的生活方式商品化，生活成本提高了。其四，农民的生活环境不再是熟人社会，村民之间互助共济机制减弱了。

2、对粮食安全形成潜在威胁。新乡市是国家商品粮基地、优质小麦生产基地和河南省粮畜产品生产加工基地。创新粮食安全、耕地保护与土地集约节约利用机制，是新乡试验区的重要试验内容。在实际操作层面，新乡市试图通过加强高标准粮田建设和创新农业经营机制来保障耕地的产出率；通过土地综合整治和探索人地挂钩政策，解决农业与工业和城镇的用地矛盾，从而保证耕地数量。但是，这种逻辑合理的改革思路在实践中遇到了挑战。不管是城乡建设用地“增减挂钩”、土地综合整治，还是“人地挂钩”，都要求一个村庄内的绝大多数乃至所有农户在较短时间内完成拆旧建新，以便通过旧村复垦来保证耕地数量有增加和城市建设用地指标的增加。但是，村庄整治中普遍、始终存在农民拆旧建新意愿的差异性。家庭的经济状况、人口数量与结构、从业性质和从业地点、旧房质量、面积及区位等方面的差异，都会影响到农民参与拆旧建新的意愿。如果一些农民不愿意拆旧建新，旧村庄就难以复垦，耕地数量就不但不会增加反而面临着减少的风险，而且集中居住加速了农民承包地向公司和生产大户的流转，而农村土地流转后的种植结构呈现非农化和非粮化现象，粮食安全的风险进一步凸显。

(三)现有政策和法律及不同法律之间的协调配套

改革创新无疑要符合现有的政策、法律、法规，但政策、法律、法规总是滞后的。同时，国家的各项政策之间存在不一致的情况，政策与法律之间、各类法律之间也存在不一致的情况。调查发现，上述情况阻碍了农村改革试验的顺利推进。

以农村集体产权制度改革为例，法律的滞后已经成为农村集体产权制度改革的重要障碍。

例如，十八届三中全会(决定)提出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”！土地承包关系的长久不变是否等同于土地承包经营权的长久不变？成都在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，成都政府采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，利益诉求得以实现。北京市政府也规定，“当遇到国家建设征地时，无论是农户承包地、村民宅基地、集体建设用地等土地补偿款，均应当按照征地方案确定时的集体经济组织成员平均分配或者平均量化”。这种情况实际上折射出的是法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾%(物权法)第五十九条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有；(农村土地承包法)的第五条也规定了成员的权利。上述法律规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是！天赋地权“的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。十七届三中全会(决定)提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”！(农村土地承包法)的第二十六条规定:“承包期内，发包方不得收回承包地！”第二十七条规定:“承包期内，发包方不得调整承包地！”第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包租、互换、转让或者其他方式流转！“上述法律规定涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含的是、生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到法律依据。

又如，农村集体产权制度改革中保障妇女尤其是出嫁女的权益，也存在法律之间的矛盾、冲突现象。2005年新修订的(妇女权益保障法)第三十二条规定，妇女在农村承包地经营、集体经济组织收益分配、土地征用或征用补偿费使用及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利；第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权利。但是我国的(村民委员会自治法)规定实行村民自决，在村庄的事务决定上超过三分之二的村民同意就可以通过。虽然(村民委员会自治法)第二十条规定，村民自治章程、村规民约及村民会议或村代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但却没有规定如何对村民制定的自治章程、村规民约进行审查，如何对村规民约中违反法律的规定进行纠正。这种情况导致许多地方的村民以国家实行村民自治为理由，不理会男女平等的基本国策及(妇女权益保障法)的规定，剥夺“出嫁女”的合法权益。

(四)统一指导与地方为主的关系

注重“三性”的改革方法要求在农村改革试验工作中处理好中央与地方的关系。为了调动地方的积极性，农村改革试验区采取了“统一指导”地方为主的实施办法。但是，一些地方的主要领导和工作思路存在稳定性"连续性差的问题。在一些地方出现改革试验随主要领导及其工作思路变化，难以正常进行的情形。评估发现，有的地方干脆放弃了某些原来设定的试验主题和试验内容。例如，新乡试验区的试验内容为四项:城镇化与新农村建设协调发展、粮食安全与土地集约节约利用、农村产权制度改革、城乡一体的社会管理体制。但是，在试验开始后，河南省及新乡市都强力推动新型农村社区建设，把新型农村社区建设作为统筹城乡发展的切入点、城乡一体化的结合点。在这种情况下，新乡试验区的改革试验围绕着如何建立新型农村社区来展开。还有的地方采取选择性、应付性改革试验，即在其辖区范围内再搞“试点”，而试点的范围则很小，甚至仅仅局限于某一个行政村。

四、完善农村改革试验的思考与建议

(一)农村各项改革之间的关联性和协同性要匹配好

为了解决改革试验中各项改革措施的关联性和协调性问题以及改革试验试点存在严重的碎片化现象，可以选择的举措是:第一，加强对各项改革之间关联性的研究，明确哪些改革之间是强关联"哪些是弱关联。第二，在确定试验区的试验主题和内容时，充分考虑试验区的前期基础及与试验主题和内容具有强关联的其他改革的完成情况。第三，鼓励农村改革试验区在开展规定试验主题和试验内容的同时，尽可能把农村各领域的改革试验尤其是十八届三中全会提出的改革事项纳入试验区中，以利于各项改革的协同推进，发挥试验区的综合效应。

(二)改革试验的直接效果与整体效果及潜在影响需要兼顾好

改革是手段，不是目的。对于改革是否达到目的，不仅应看其直接带来的好处，还应该看到其有可能产生的负面效果和潜在影响。为了兼顾好改革试验的直接效果与整体效果及潜在影响之间的关系，关键的举措是应构建评估体系，及时开展改革效果的事后评估，并根据评估结果，及时修正和调整改革路径和内容。为使改革“三性”切实贯彻，还要引入决策问责终身制，以防止盲目决策、不科学的决策。

(三)改革试验与现有政策和法律之间的关系需要处理好

改革创新无疑要符合现有的政策、法律、法规，但政策、法律、法规总是滞后的，改革创新不可避免对某些体制甚至部分下位法形成冲击。改革试验的重要目的是把底层经过实践检验正确的措施上升为政策、法律、法规，把改革试验成果制度化。中央明确指出，农村改革试验区在试验过程中允许依法突破某些政策和体制。但由于在突破的内容、突破的程度等方面没有做出明确规定，一些地方改革创新的能动性不足，总是设法规避政策和法律，而不是选择突破创新。应该说，试验区的这种选择是正常的、理性的，但改革的价值和效果也相应地降低了。针对改革试验与政策、法律、法规之间可能存在的矛盾，我们认为，只要试验区的改革大方向与社会主义的立法精神一致，把握住方向，就可大胆探索。为了进一步激发基层的创新精神，建议采取以下举措:第一，中央有关部门允许经过批准的试验项目突破相关领域的政策和体制，列出可以突破内容和范围的具体清单。第二，中央明确赋予农村改革试验区“试错权”。试验不等于示范，试验的结果包含证实和证伪。试验成功了，可以作为示范性经验加以推广。即使试验失败了，也有意义，可以为其他地方提供借鉴，避免重走弯路。第三，由人大常委会同意试验区在试验期内不执行相关法律中不利于改革主题和内容的相关条款。第四，加强中央有关部门与各试验区之间的沟通交流，对于基层的创新和突破进行规范性的总结和肯定。

(四)统一指导与以地方为主的关系需要协调好

为了协调好农村改革试验工作中统一指导与地方为主的关系，我们建议应更加重视中央层面对试验区工作的领导和指导，切实保证改革试验的稳定性。第一，在选择农村改革试验区和试验内容时，考虑试验地区的改革动力、前期基础、试验内容对领导变动的依赖程度等综合因素，做好试验内容连续性和稳定性的风险评估。第二，申报试验区的地方，应明确承诺试验期内试验工作的稳定性、连续性、空间布局上的均衡性以及在其辖区内的可复制性。第三，在试验实施过程中，中央有关部门应对试验项目进行全程跟踪管理、监测和检查。

参考文献：

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[2]习近平在广东考察时强调:增强改革的系统性整体性协同性做到改革不停顿开放不止步[EB/OL].中国网,2012-12-17.

[3]习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调:以更大的政治勇气和智慧深化改革[EB/OL].新华网,2013-01-01.

[4]徐秀娟,周瑞峰.如何理解全面深化改革的系统性、整体性、协同性[J].学周刊,2014,(11).

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,2013-11-15.

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

中国乡村发现网转自:《理论探讨》2015年02期|责任编辑：翟天昶